Научная статья С.А.Михайлова

АПРОЛА
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ – МСХА имени К.А. ТИМИРЯЗЕВА
(ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА имени К.А. Тимирязева)

РОССИЙСКАЯ АССОЦИАЦИЯ АГРАРНОГО И ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА

Международный сборник научных трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, других стран СНГ и государств ЕС

Том I

«Правовое регулирование аграрных отношений в России, Украине, Белоруссии, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования»

Ответственный редактор: заведующий кафедрой аграрного и земельного права РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева, профессор, Президент Российской ассоциации аграрного и природоресурсного права Г.Е. Быстров

Москва. Декабрь 2008 г.

С.В. Тычинин,
С.А. Михайлов.

Развитие законодательства о сельскохозяйственных потребительских кооперативах в России.

Развитие сельскохозяйственной кооперации, как и многих иных сфер экономики, тесно связано с правовым регулированием соответствующих отношений. В Концепции развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов, утверждённой Минсельхозом 29 марта 2006 г. отмечается, что пока не сформирована достаточная правовая основа для развития индивидуально-семейного сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственной потребительской кооперации. Несмотря на положительную динамику развития сельской кредитной кооперации фермеры, владельцы ЛПХ, сельские предприниматели испытывают острый дефицит финансово-кредитных ресурсов.

В рамках осуществления правовой реформы в России современное кооперативное законодательство РФ пополнилось значительным массивом законодательных актов, которые в целом заменили устаревшее советское законодательство. Однако отмена законов не стала одновременно концом общественного развития, которое возникло исторически и не могло получить своего завершения простым изданием законов.

Действующее законодательство о сельскохозяйственных потребительских кооперативах в РФ (далее – СХПК) является составной частью (элементом) более высокого структурного элемента законодательства – кооперативного законодательства, которое в современных условиях интенсивно развивается.

Через призму иерархической структуры законодательство о сельскохозяйственной потребительской кооперации можно представить в следующем виде.

Центральное место в системе законодательства о СХПК занимают законы.

Среди федеральных конституционных законов высшей юридической силой обладает Конституция РФ, в которой хотя и не содержится конкретных норм, касающихся непосредственно кооперативов, но закрепляют основы и иерархию кооперативного законодательства на основе правовой силы образующих его нормативных актов . Согласно ст.15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

В условиях развития рыночных отношений СХПК являются важнейшим компонентом социального сектора экономики. Поэтому большое значение для всей кооперации имеет норма ст.8 Конституции РФ, гарантирующая единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. В соответствии с указанной нормой субъекты РФ не вправе устанавливать какие-либо местные правила, препятствующие СХПК свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства в едином экономическом пространстве РФ.

Важной гарантией свободной реализации гражданами своих возможностей, в том числе посредством участия в деятельности СХПК, является ст.34 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

СХПК являются собственниками имущества. Конституция РФ закрепляет важные гарантии неприкосновенности собственности.

Конституция РФ не выделяет кооперативное законодательство в качестве самостоятельного предмета ведения соответствующих органов власти РФ как, например, правовое регулирование интеллектуальной собственности. Кооперативное законодательство в своей основе является составной частью гражданского законодательства, то это обстоятельство предопределяет его федеральную компетенцию в соответствии с п. «о» ст.71 Конституции РФ. В то же время в состав кооперативного законодательства могут входить нормы законодательств, имеющих совместную компетенцию РФ и ее субъектов, например, законодательство о земле. Но и в этом случае соответствующие нормы не могут противоречить нормам федеральных законов.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров являются составной частью правовой системы.

Основу источников международного права в области сельскохозяйственной потребительской кооперации составляют акты, принимаемые Международным Кооперативным Альянсом (МКА), Международной организацией труда (МОТ), Комитетом по продвижению и поддержке кооперативов (КОПАК).

На XXXI конгрессе МКА, состоявшемся в г. Манчестере (Великобритания) в 1995 г., была принята Декларация о кооперативной идентичности, которая является основой для построения правовых начал кооперации во многих государствах.

В июне 2002 г. в Женеве на 90-й сессии Международной конференции труда была принята новая Рекомендация МОТ №193 о содействии развитию кооперативов , которая приведена в соответствие с Декларацией о кооперативной идентичности. В ней устанавливается сфера действия, определение и цели кооператива. Значительное место уделено роли государства и работодателей в развитии кооперативов и др.

Межпарламентская Ассамблея СНГ (МПА) принимает разные акты - постановления, заявления и др. Особое место занимают модельные акты, которые разрабатываются в целях создания единого правового пространства СНГ. 6 декабря 1997 г. на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ принят Модельный Закон «О кооперативах и их объединениях (союзах)». Рекомендательные нормы Модельного Закона определяют общие правовые, организационные и социальные основы создания и деятельности кооперативов и их объединений (союзов) с учетом общепризнанных мировым сообществом кооперативных принципов и ценностей. Формулируется как общее определение кооператива, так и специфические признаки производственного и потребительского кооператива.
В тоже время, приведенные международные документы не следует принимать за некий эталон к построению национального кооперативного законодательства. При проведении анализа кооперативного законодательства многих стран подтвердилась типичная ошибка законотворческого процесса: инспирированные чуждыми идеями законы оказываются во многих случаях не работающими. Применение стандартных формулировок предполагает риск того, что универсальные правовые нормы будут использоваться без адаптации их к специфическим национальным условиям, без учета экономических, социальных, политических, культурных и юридических особенностей конкретного государства.

Синтезирующим центром системы всего кооперативного законодательства должен стать ГК РФ. C момента принятия части первой ГК РФ начался новый этап в развитии отечественной кооперации, в том числе и потребительской. Однако сегодня и по объему норм, и по их содержанию ГК РФ не выполняет обозначенной миссии.

ГК РФ выделяет два типа кооперативов: производственные и потребительские. Производственные кооперативы отнесены к коммерческим организациям, потребительские кооперативы - к некоммерческим организациям. Видимо, это обстоятельство подвигло законодателя поместить нормы о кооперативах в разных параграфах ГК РФ, тем самым заложен глубокий водораздел между исторически однотипными организациями. Аналогичная ситуация сложилась в большинстве стран СНГ.

Производственным кооперативам посвящен параграф третий главы четвертой ГК РФ, содержащий шесть статей. Потребительским кооперативам посвящена ст.116 ГК РФ, расположенная в параграфе пятом (некоммерческие организации) той же главы. В ней выделяются основные признаки, присущие любым видам потребительских кооперативов и одновременно отличающие потребительский кооператив от других видов юридических лиц. ГК РФ формулирует единое для всех потребительских кооперативов определение, однако не приводит общего определения кооператива.

Во исполнение ГК РФ (п.4 ст.107, п.6 ст.116) принят ряд федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к сельскохозяйственной кооперации: ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. (в посл. ред.); ФЗ «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах) в Российской Федерации» от 11 июля 1997 г (в посл. ред.); ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. (в посл. ред.); ФЗ «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. Можно прогнозировать, что «лимит» законодательных актов в этой сфере далеко не исчерпан.

Однако такое обилие законов о сельскохозяйственной потребительской кооперации не способствует их сбалансированному развитию. Более того, влечет бессистемность и внутреннюю противоречивость. Обозначенная проблема вытекает из общей проблемы незавершенности формирования законодательных массивов. В этой связи систематизация отраслей законодательства является практически важной и теоретически сложной проблемой.
В кооперативном законодательстве присутствуют статьи, закрепляющие нормы различных отраслей права. В то же время удельный вес норм гражданского права здесь является доминирующим. Гражданское законодательство по отношению к кооперативному законодательству является материнским. Среди норм иной отраслевой принадлежности наиболее ярко в кооперативном законодательстве проявляют себя нормы конституционного, административного, трудового и аграрного права. Но по удельному весу они занимают незначительный объем. Исключение составляет аграрное право, имеющее важнейшее значение для СХПК. В целом же, во всем кооперативном законодательстве приоритетное место занимают диспозитивные нормы. Присутствие императивных норм в структуре кооперативного законодательства не устраняет их соответствующей отраслевой принадлежности.
В настоящее время перспективным является определение оптимальных путей к выработке единых норм правового регулирования кооперативов. Законодательство о СХПК следует рассматривать как составную часть кооперативного законодательства, базирующегося на общем определении кооператива. К этому располагает исторический опыт России, так и других государств. В Азербайджанской Республике, Республике Армения, Кыргызской Республике в гражданских кодексах формулируется единое определение кооператива. В Кыргызской Республике принят закон «О кооперативах» от 11 июня 2004 г., в котором формулируется единое определение кооператива.

В большинстве европейских стран (Франции, Германии, Бельгии, Голландии, Австрии, Италии, Швейцарии и др. государств), начиная с 60-х гг. XIX в., правовое положение кооперативов регулировалось единым законом. Все большее число стран принимает общее кооперативное законодательство, распространяющееся на все виды кооперативов, за исключением кредитных кооперативов, для которых принято особе законодательство. В ряд государств поддерживается существование самостоятельной отрасли кооперативного законодательства (Бразилия, Венгрия, Германия, Индия (на федеральном уровне и уровне штатов), Иордания, Испания, Кения, Конт-д’Ивуар, Мексика и Таиланд.

В соответствии с п.2 ст.3 ГК РФ нормы гражданского права, закрепленные в специальных законах (причем исключительно федерального уровня) о кооперативах, в том числе и о СХПК, должны соответствовать ГК, а также соответствующим федеральным законам, регулирующим публично-правовые отношения с их участием. При этом следует учитывать, что недопустима конкретизация или изменение норм гражданского права, регулирующих деятельность СХПК на уровне подзаконных актов и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, в России создана правовая основа деятельности СХПК потребительских кооперативов как предпосылка для развития всей сельскохозяйственной потребительской кооперации на основе норм гражданского законодательства и публично-правовых норм.
Приведенные же общие замечания в отношении законов о кооперации подтверждают актуальность позиции председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ А.Л. Маковского, отмечающего, что «было бы очень полезно собрать, например, все принятые законы о юридических лицах (о некоммерческих организациях, о потребительской кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о производственной кооперации, о банках и банковской деятельности, о музеях и др.) и, тщательно проанализировав, решить, не следует ли что-то поменять в этих законах, а, возможно, и в ГК РФ. Пора привести их все в соответствие друг с другом, устранить расхождения. Надо начинать работу по ревизии гражданского законодательства». Представляется, что «ревизия» кооперативного законодательства должна быть проведена в числе первоочередных.

Следующий уровень в иерархической структуре кооперативного законодательства занимают подзаконные нормативные акты. В системе подзаконных актов нормативные указы Президента РФ обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитии законов. Указы Президента РФ в этой сфере принимались в основном в отношении потребительской кооперации системы Центросоюза РФ, затрагивающие, тем не менее, и вопросы сельскохозяйственной кооперации. Указ Президента РФ «О коммерциализации деятельности предприятий потребительской кооперации в Российской Федерации» от 16 февраля 1992 г. (с изменениями от 22 декабря 1997 г. и 24 октября 2002 г.) хотя и был направлен на создание условий для развития конкуренции в сфере деятельности потребительской кооперации и улучшение обеспечения сельского населения товарами народного потребления и услугами, на практике стимулировал процессы отчуждения имущества потребительской кооперации.

Позитивную роль в развитии сельскохозяйственной потребительской кооперации сыграл Указ Президента РФ «О мерах по стабилизации обеспечения сельского населения товарами и услугами» от 31 мая 1996 г., который восстановил в членских правах пайщиков, исключенных из потребительских обществ.

Среди правительственных актов большое значение для сельскохозяйственной потребительской кооперации имеет Постановление Правительства РФ «О предоставлении в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам и крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 205-2009 годах на срок до 8 лет от 29 декабря 2007 г.; Постановление Правительства РФ «О государственной поддержке развития фермерства и других субъектов малого предпринимательства в сельском хозяйстве» от 7 декабря 2000 г. № 927 . Здесь следует сделать оговорку, что меры государственной финансовой поддержки сельскохозяйственных кооперативов не должны нарушать принцип независимости кооперации от государства. Мировой и советский опыт показали, что длительное субсидирование кооперативов может привести к их огосударствлению и стагнации. Соответственно, такие меры могут носить временный характер, направленный на становление сельскохозяйственной кооперации.

Наряду с Президентом и Правительством РФ, правом принимать подзаконные акты в сфере сельскохозяйственной потребительской кооперации наделены различные Министерства РФ и иные органы функционального назначения. Они могут издавать обязательные нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, Приказом Минсельхоза РФ «О Координационном совете по развитию кредитной кооперации» от 16 ноября 2000 г. создан Координационный совет по развитию сельской кредитной кооперации; Приказом Минсельхоза «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 1001» от 1 февраля 2008 г. предусматриваются меры по реализации правительственных мер, направленных на предоставление государственных субсидий СХПК.

К числу локальных актов потребительских кооперативов относятся правила поведения для участников и (или) членов трудового коллектива, закрепленные в уставах, положениях и т.п. Локальные акты потребительских кооперативов можно разделить на внутренние акты и внешние, т.е. санкционированные государством. Наиболее распространенным внешним локальным актом, подлежащим государственной регистрации, является устав. К внутренним локальным актам следует относить положения: положение о ревизионной комиссии, положение о филиале или представительстве СХПК, об аудите и т.п.

СХПК и их союзы подлежат обязательной аудиторской проверке аудиторскими союзами. СХПК в обязательном порядке должны входить в один из аудиторских союзов по выбору под угрозой ликвидации в судебном порядке. Проверку финансово-хозяйственной деятельности СХПК осуществляют штатные аудиторы союза, имеющие профессиональную подготовку.

Аудиторский союз как некоммерческая организация возникает с момента его государственной регистрации. Его деятельность осуществляется в определенном регионе, что должно быть отражено в наименовании союза.

Кроме непосредственно аудиторских проверок, аудиторский союз в соответствии с его учредительными документами может осуществлять координацию деятельности входящих в него кооперативов и союзов кооперативов, представлять и защищать их имущественные интересы (п.6 ст.31 Закона «О сельскохозяйственной кооперации»). Представляется, что функции координации кооперативов, защиты их прав и интересов противоречат принципу автономии и независимости кооперативов как самостоятельных организаций. По сути дела происходит смешение функций союзов кооперативов с аудиторскими союзами.

В ходе проведения аудиторских проверок аудиторскому союзу может стать доступной конфиденциальная информация, составляющая служебную или коммерческую тайну кооператива. Аудиторский союз обязан принимать меры к охране такой информации. При нарушении данного положения работники аудиторского союза, участвовавшие в аудиторской проверке и разгласившие указанную информацию, обязаны возместить причиненные кооперативу убытки (п.1 ст.33 Закона «О сельскохозяйственной кооперации»).

Норма об ответственности работников, разгласивших конфиденциальную информацию при проведении проверки аудиторским союзом, не отвечает требованиям эффективной защиты прав и интересов СХПК. Ответчиком по данной категории дел следует считать аудиторский союз, а не его работников.

Вызывает недоумение трехгодичный срок охраны конфиденциальной информации СХПК, по истечении которого работники аудиторского союза ее не обязаны сохранять. Ведь конфиденциальная информация может иметь ценность весьма продолжительное время. Такой подход может причинить непоправимый ущерб правам и интересам СХПК.

В настоящее время законодатель ушел от практики принятия примерных уставов для кооперативов. Ранее действовавшие примерные уставы отменены. Однако на практике подобная форма технической помощи организации и деятельности кооперативов сохранилась. На наш взгляд, к примерным уставам СХПК как рекомендательным документам необходимо вернуться. В эпоху пестроты кооперативного законодательства возникают сложности, особенно на стадии их образования. Поэтому примерные уставы значительно облегчат работу по созданию и функционированию ХПК. В основу примерных уставов СХПК должны лечь принципы кооперативной идентичности, принятые МКА.

Законодательное регулирование лишь общих вопросов правового положения кооперативов и перенесение центра тяжести на устав представляется перспективным и соответствующим интересам современной сельскохозяйственной кооперации. Это будет стимулировать инициативу самих кооперативов вырабатывать правила поведения, регулирующие их повседневную жизнь.

В рамках действующего законодательства и примерных уставов кооперативы должны сохранить полную свободу и автономию в организации своей экономической деятельности. Примерные уставы должны быть направлены на укрепление мотивации СХПК и усиление роли самоуправления.

Таким образом, в современной правовой действительности объективно функционируют нормы, регулирующие новую, динамичную сферу – сельскохозяйственную потребительскую кооперацию. Процесс ее становления находит свое закрепление в нормативно-правовых актах, регулирующих различные виды кооперативов.

Вместе с тем, развитие законодательства о СХПК повлекло необходимость не только устранить из его состава противоречия, отменить фактически не действующие нормы, но и существенно пересмотреть значительную часть правовых норм, привести их в соответствие с ГК РФ и принципами кооперативной идентичности. Такую работу следует проводить на основе модернизации всего законодательства о кооперативах.

Выходом из сегодняшнего неудовлетворительного состояния законодательства о кооперативах является закрепление общих норм о кооперативах в ГК РФ и на этой основе издание Кооперативного кодекса РФ. Его принятие будет являться продолжением традиции российского кооперативного законодательства, исторически стремящегося к правовому регулированию кооперативных отношений в едином правовом акте.

СХПК, как важнейший вид кооперативов, нуждается в дальнейшей детальной проработке в федеральных законах и подзаконных актах, а также в примерных уставах.

В заключении отметим, что в Государственной Думе РФ находятся на рассмотрении проекты ФЗ «О кооперации в Российской Федерации», «О кредитной кооперации», «О внесении изменений в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Есть надежда, что вновь принятые законы будут учитывать мировой и отечественный опыт развития правового регулирования кооперации, создадут качественно новую правовую основу для развития не только сельскохозяйственных потребительских кооперативов, но и кооперации в целом.